从晏|律师百草园：关于《河南省自然资源厅关于进一步深化矿产资源管理改革 有关事项的通知》的一点疑问
为贯彻落实党中央、国务院关于矿业权出让制度改革、加强重要能源矿产资源国内勘探开发和增储上产等决策部署，提升我省矿产资源保障能力，促进矿业高质量发展，根据《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规【2023】6 号）等文件规定，河南省自然资源厅于2024年6月21日颁布了《河南省自然资源厅关于进一步深化矿产资源管理改革有关事项的通知》（豫自然资规【2024】2 号，以下简称2号文）。笔者作为矿产资源领域专业律师，第一时间同本所律师认真学习了2号文，认为2号文在贯彻落实自然资规【2023】6 号文件精神的同时还结合河南矿产资源管理工作实际增加了相关规定，与原《河南省自然资源厅关于进一步推进矿产资源管理改革有关事项的通知》（豫自然资规【2020】4号文）相比更是具有许多创新利好之处，将促进国家矿政管理新举措在我省落实落细，切实解决我省矿产资源管理中的一些制度性难题和遗留问题，对进一步优化营商环境、推动我省矿业经济高质量发展将起到积极作用。
但同时对2号文第（五条）关于“基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采同类矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的，属于以下情形，可以协议方式出让矿业权：1．已设采矿权深部或上部矿产。2．已设采矿权周边矿产、周边零星分散资源。3．属同一主体相邻矿业权之间距离 300 米左右的夹缝区域内的矿产”的规定具有一定的疑问。在此提出，以供大家讨论。
自然资规【2023】6 号文规定一定情形下可以协议方式出让探矿权或采矿权并不限于同类矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）。
2019年12月31日，自然资源部下发的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）文件规定：基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑，已设采矿权深部或上部的同类矿产（《矿产资源分类细目》的类别，普通建筑用砂石土类矿产除外），需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的，可以协议方式向同一主体出让探矿权、采矿权。按照该规定显然是符合一定情形的同类矿产资源方可实施协议出让，此处的同类矿产是指《矿产资源法实施细则》附件《矿产资源分类细目》中“能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产”的四种分类，即原有已设采矿权属于金属类的矿产资源，此处实施协议出让的矿产资源必须是金属类矿产，如果经勘查在已设采矿权深部或者上部发现了不同类的能源矿产、非金属类、水气类矿产，是不能实施协议出让的，同时普通建筑用砂石土类矿产更是不能实施协议出让。该规定不利于调动企业的积极性、实施深部找矿和就矿找矿工作的开展。
2023年7月26日，自然资源部颁布了《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号），自然资规〔2023〕6号文第二条第二款调整为“ 基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的，已设采矿权深部或上部、周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域，可以协议方式出让探矿权或采矿权。”，删除了关于“同类矿产”的限制，只保留了“普通建筑用砂石土类矿产除外”的规定。此举，对支持合理充分利用资源，促进增储上产，提高矿产资源供应保障能力具有重大意义。自然资规〔2023〕6号文件颁布后，（自然资规〔2019〕7号）文件同时废止，目前统一执行自然资规〔2023〕6号文件的规定。
其他省份对一定情形下可以协议方式出让探矿权或采矿权是否限于同类矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的规定不一，江苏、甘肃、广西、浙江、吉林、江西、陕西、山东、山西、安徽等大多数省份都基本与自然资规〔2023〕6号文件的规定一致；云南限于可协议出让主矿种及共(伴)生矿种采矿权，规定更为严苛；宁夏限于同类矿产资源，与我省2 号文规定相似。详见下表：
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省份 |
文件号 |
关于限制矿业权协议出让的规定 |
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江苏 |
苏自然资规发〔2023〕4号 |
第（三）条第二款：基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的已设采矿权深部或上部、周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域，自然资源主管部门可以直接以协议方式出让探矿权或采矿权。 |
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甘肃 |
甘资规发【2024】6号 |
2.矿业权协议出让范围严格限定在以下两类：二是基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的已设采矿权深部或上部、周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域，经技术论证后，自然资源主管部门可以直接以协议方式出让探矿权或采矿权。 |
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广西 |
桂自然资规〔2023〕5号） |
（六）严格控制矿业权协议出让。基于矿山安全生产和采矿权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的已设采矿权平面范围内深部或上部资源、周边零星分散资源且不宜另新设采矿权的，已设金属类采矿权周边无其他采矿权且沿设计开采矿体倾向和走向延伸的周边非零星资源，以及属同一主体的相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域，经出让登记机关组织论证认为安全上可靠、经济上合理、技术上可行、政策上符合要求的，可直接以协议方式出让探矿权或变更扩大原采矿权范围。 |
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浙江 |
（浙自然资规〔2023〕14号) |
二、严控矿业权协议出让。矿业权公开竞争出让为常态，协议出让为例外，矿业权协议出让必须严格履行审批程序。符合部文件矿业权协议出让要求，并且属于《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号）附《按矿业权出让收益率形式征收矿业权出让收益的矿种目录（试行）》所列矿种的，自然资源主管部门可以协议方式出让探矿权，在完成勘查工作后办理探转采手续。石灰岩、白云岩、饰面或条块石材用的花岗岩、辉绿岩、大理岩、板岩等未列入《按矿业权出让收益率形式征收矿业权出让收益的矿种目录（试行）》的矿种，由财政全额出资勘查，达到规定的勘查程度后，公开竞争出让采矿权。 |
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吉林 |
（吉自然资规〔2024〕6号） |
2.基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的已设采矿权深部或上部、周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域，可以直接以协议方式出让探矿权或采矿权。周边、零星分散资源原则上仅协议出让一次。 |
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江西 |
（赣自然资规〔2023〕4号） |
2.基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的，已设采矿权深部或上部、周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离350米以内（含350米）的夹缝区域（以下简称“夹缝区域”），自然资源主管部门可以直接以协议方式出让探矿权或采矿权。 |
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陕西 |
（陕自然资规〔2024〕1号 ） |
一、严格控制矿业权协议出让 。省、市级自然资源主管部门可以直接以协议方式出让以下探矿权或采矿权：（一）基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的已设采矿权深部或上部。（二）基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源，且周边仅有一个可整合矿业权的周边、零星分散资源。 周边、零星分散资源不单独设置矿业权。以市场方式公开出让有两个及以上可整合矿业权的周边、零星分散资源时，出让资源被相邻矿业权人以外的其它企业（单位）竞得的，受让人需与周边相邻矿业权整合勘查开采。 （三）属同一主体（同一采矿权人、同一投资主体、母公司与全资子公司）相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域。 |
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山东 |
鲁自然资规〔2023〕6号 |
三、从严控制矿业权协议出让。除《意见》规定的可以协议出让等情形外，一律以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让矿业权。对国务院批准的重点建设项目，自然资源主管部门以协议方式向特定主体出让矿业权的，须按出让登记权限报请同级政府同意。基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的已设采矿权深部或上部、周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间、同一采矿权不同矿段之间距离300米左右的夹缝区域，可以直接以协议方式出让。已设采矿权周边、零星分散资源协议出让不得“以小博大”，且应符合自然资源部有关政策解释或答复中明确的条件。矿业权协议出让前，应由所在地县（市、区）政府组织专家就协议出让情形符合性、资源利用合理性以及安全开采等方面开展论证，省自然资源厅负责出让登记的，须报请设区的市政府同意。出让结果及相关信息须向社会公示。 协议出让的新设矿业权原则上5年内不得转让，国家和省另有规定的除外。 |
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山西 |
晋自然资规〔2024〕2号 |
三、在出让方式选择方面，严格控制协议出让范围（一）对大中型矿山以及整合重组后达到大中型规模的矿山，可协议出让已设采矿权深部或上部资源。（二）基于矿山安全生产和资源合理利用，大中型矿山周边（属同一矿体向外延伸情形）不宜单独设置矿业权的零星资源、属同一主体（同一矿业权人，母公司的全资子公司或全资母子公司）相邻矿业权（仅限中型以上矿山）之间距离300米左右的夹缝资源，可以采取公开竞争或协议方式出让矿业权。（三）协议出让矿业权，必须实行受理申请后公示、集体决策、结果公示；向国务院批准重点建设项目协议出让矿业权的，须报请出让登记管理部门同级地方政府同意。（四）除协议出让等特殊情形外，矿业权一律以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让，逐步实现全部网上出让。 |
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安徽 |
（皖自然资规〔2024〕2号） |
（六）2.基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的已设采矿权垂直投影范围深部或上部、周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域（不超过400米），不宜单独设置矿业权的，自然资源主管部门可以直接以协议方式出让探矿权或采矿权（涉及财政出资勘查项目成果的除外）。其中已设采矿权垂直投影范围的周边，煤矿申请面积不得超过已设采矿权面积的四分之一，非煤矿山申请面积不得超过四分之一基本区块。 |
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宁夏 |
（宁自然资规发〔2024〕2号） |
三、严格限制矿业权协议出让（七）国务院批准的重点建设项目，经同级人民政府同意，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权。（八）基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采同类矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的，属于以下情形，可以协议方式出让矿业权。 1．已设采矿权深部或上部矿产。 2．已设采矿权周边矿产（含零星分散资源）。 3．属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域内的矿产。 其中，采矿权人申请协议出让已设采矿权周边同类矿产，应提交可行性报告经出让登记管理机关组织论证，明确申请范围内资源量达不到单独设置采矿权标准，利用原有生产系统进一步勘查开发，安全上可靠、经济上合理、技术上可行，符合矿产资源规划、安全生产和生态环境保护要求，可以协议出让。严格禁止将能够满足单独设置采矿权标准的资源化整为零，分阶段变相协议出让。 （九）各级自然资源主管部门根据第八条协议出让矿业权，申请范围已提交资源量的，出让采矿权，比照已设采矿权扩大矿区范围程序办理采矿登记；申请范围未提交资源量的，出让探矿权，经过进一步地质勘查提交资源量后，比照已设采矿权扩大矿区范围程序办理采矿登记。 |
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云南 |
(云自然资规〔2024〕2号) |
三、严管严控矿业权协议出让。全省各级自然资源主管部门协议出让矿业权应集体决策后报请同级人民政府同意，省自然资源厅协议出让矿业权应当按规定征求州(市)级人民政府意见。稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权。基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源(普通建筑用砂石土类矿产除外)的已设矿业权，符合下列四种情形之一的，视同为符合勘查开采规划区块要求，无需纳入矿业权出让项目库及年度出让计划，可依申请直接纳入专项出让计划以协议方式出让探矿权或采矿权。(一)支持深部上部勘查开采。已设采矿权垂直投影范围深部或上部勘查程度达到设置采矿权条件的，可协议出让主矿种及共(伴)生矿种采矿权。(二)依法推进零星资源利用。已设采矿权周边、零星分散资源，并同时满足以下条件的，可协议出让主矿种及共(伴)生矿种采矿权：1.新增矿区范围面积小于已设采矿权面积的40%,且小于一个基本单位区块；2.新增矿区范围与已设采矿权毗邻，周边、零星分散资源属于国家出资探明地或经评审(备案)的查明资源储量，且经矿业权设置合理性论证不能单独设置采矿权；3.新增矿区范围应与周边其他主体已设矿业权保持合理的安全间距；4.已设采矿权周边、零星分散资源应一次申请，符合条件的最多协议出让一次；5.采矿权变更登记时，资源勘查程度应符合规定。(三)合理设置夹缝区域矿业权。同一矿种采矿权与采矿权之间、同一采矿权不同区块之间、采矿权与已批复有效划定矿区范围之间、采矿权与探矿权(勘查程度达到转采矿权要求)之间、 探矿权与探矿权之间不具备单独设置矿业权条件，且小于一个基本单位区块的空间范围为“夹缝区域”。其中，采矿权与采矿权之间、同一采矿权不同区块之间、采矿权与已批复有效划定矿区范围之间、采矿权与探矿权(勘查程度达到转采矿权要求)之间的夹缝区域协议出让采矿权，探矿权之间的夹缝区域协议出让探矿权。出让夹缝区域矿业权还应同时满足以下条件：1.矿业权(含已批复有效划定矿区范围)之间、同一采矿权不同区块之间的最近距离应小于350米(含);2.形成夹缝区域的矿业权应属同一主体，其中，各级政府按权限已批准并继续执行的整合方案或已审核同意的保留清单范围内的整合矿业权，被整合矿业权人与整合主体协商一致并共同提交矿业权登记申请的可视为同一主体；3.形成夹缝区域的矿业权应在有效期内，但各级政府按权限已批准的被整合矿业权除外；4.夹缝区域出让采矿权且属于按出让金额形式征收矿业权出让收益矿种的，夹缝区域勘查程度应满足设置采矿权条件和出让收益评估要求；属于按出让收益率征收矿业权出让收益矿种的，采矿权变更登记时，资源勘查程度应符合规定。(四)促进矿山安全生产。本通知印发前，已存在的超出采矿权矿区范围的井巷工程设施分布范围、露天剥离范围，且不在矿区范围外开采矿产资源的，经州(市)级人民政府组织有安全设施设计审批权限的主管部门审查同意，可以协议出让方式将超出矿区范围部分纳入已设采矿权矿区范围。同一采矿权只可申请一次协议出让开拓工程超出矿区范围的部分。 |
《河南省自然资源厅关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（豫自然资规〔2023〕2 号）关于“深部或上部转采时，比照协议方式出让采矿权”的规定，并不限于同类矿产。
为贯彻落实《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4 号）、《自然资源部关于规范和完善砂石开采管理的通知》（自然资发〔2023〕57 号）有关规定，河南省自然资源厅于2023年9月13日印发了《河南省自然资源厅关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（豫自然资规〔2023〕2 号），豫自然资规〔2023〕2 号文件第三条规定：“采矿权人在批准的矿区范围垂直投影的深部、上部开展勘查工作，无须办理探矿权新立登记；已设采矿权矿区范围垂直投影内的探矿权到期不再办理延续、变更等登记手续。采矿权人应统筹现有矿区范围内生产勘探和深部、上部勘查工作，按照地质勘查规程、规范和标准编制勘查或生产勘探实施方案，并在开工前 30 日内向项目所在地县级自然资源主管部门报告。勘查工作结束后，整体编制并提交储量报告；深部或上部转采时，比照协议方式出让采矿权，成交价按起始价确定，在出让时征收”。该规定再次明确了采矿权人上部、深部勘查找矿无须办理探矿权登记，勘查结束后编制并提交储量报告，比照协议方式出让采矿权。并未有关于同类矿产的限制。豫自然资规〔2023〕2 号文件已经在先实施，目前2号文对一定情形下可以协议方式出让的矿业权又增加了关于同类矿产资源的规定，出现前后冲突，具体执行过程中可能形成争议。
2号文的规定突破了自然资规〔2023〕6 号文件的内容，与其他大多数省份的规定也不一致，特别是与已经实施的豫自然资规〔2023〕2 号文件前后矛盾，笔者为今后2号文的实施充满疑问。探矿权、采矿权的协议出让一方面避免竞争，可有效保证参与企业取得矿业权的把握；另一方面按照“财综【2023】10号”文件的规定，对按矿业权出让收益率形式征收矿业权出让收益的144个矿种，以协议方式出让探矿权、采矿权的，成交价按起始价确定，在出让时征收。起始价依据矿业权面积，综合考虑成矿条件、勘查程度、矿业权市场变化等因素确定（起始价=起始价标准×成矿地质条件调整系数×勘查工作程度调整系数×矿业权面积），以达到勘探阶段、成矿条件为简单型的钼矿石探矿权为例：1平方公里的探矿权起始价为30万元。远远低于竞争出让的探矿权出让收益。在矿山开采阶段再按矿产品销售时的矿业权出让收益率（钼选矿产品按2.3%征收）逐年征收采矿权出让收益。对按矿业权出让金额形式征收矿业权出让收益的144个矿种之外的矿种，以协议方式出让探矿权、采矿权的，矿业权出让收益按照评估值、矿业权出让收益市场基准价测算值就高确定。总之，综合下来协议出让矿业权比招、拍、挂形式的竞争出让矿业权，需要缴纳的矿业权出让收益成本要低得多。由此，可想自然资规〔2023〕6 号文件颁布后，将会有许多企业依据该政策在原矿业权深部、上部、周边及间隔区申请协议出让采矿权、探矿权。如今2号文又将一定情形下可以协议出让探矿权、采矿权的范围限于同类矿产，势必触及到部分企业的切身利益而引发争议。
为加强行政规范性文件管理，2024年6月3日河南省人民政府颁发了《河南省行政规范性文件管理办法》（以下简称《办法》），将于2024年8月1日起施行。该《办法》第十条规定：“ 行政规范性文件不得规定下列内容：（一）增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制、证明事项等，增加办理行政许可事项的条件；（三）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；（四）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；（五）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；（六）其他应当由法律、法规、规章规定的事项”。目前，根据《行政诉讼法》及《行政复议法》的规定，在提起行政诉讼和申请行政复议时，当公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为所依据的规范性文件不合法时，可以一并提出对该规范性文件的附带审查申请。按照此规定，未来欲申请不同类矿产协议出让的企业对2号文提起合法性审查的可能性也会存在。
仔细阅读2号文第（五）条关于协议出让的有关规定，措辞十分谨慎，体现了严格限制矿业权协议出让的意思。河南省自然资源厅在出台2号文前肯定进行了广泛调研和充分论证，从加强矿产资源管理的角度一定具有相应的依据和道理，且云南和宁夏也有类似的规定。在此，笔者只是将该疑问提出，提醒河南省内矿业企业注意政策研判，综合根据（自然资规〔2023〕6 号）文件及我省2号文的规定，做好相关基础工作，理性提出探矿权、采矿权协议出让申请。
作者：楚科伟、乔丽娟、沈文君
2024年7月7日
