从晏|热点案例：政策改变导致政府收回已出让土地，政府构成违约，应当对土地使用权人进行补偿。

2003年，铜川市政府与西部投资集团就建设世纪花园项目开发建设用地事宜签订《协议书》。铜川市新区土地局与西部投资集团签订《国有土地使用权出让合同》，其中对土地面积、土地出让金数额、支付时间及支付方式进行了约定。

2003年—2007年，西部投资集团交纳土地出让金共计880.85325万元。此外，经新区管委会同意，铜川市市委办公楼建设工程款折抵土地出让金1345.609万元。

2010年1月14日，铜川市政府决定解除原《出让合同》，编制方案补偿西部投资集团，并按现行供地政策对土地进行公开招拍挂出让。后，案涉土地由碧桂园拍得，并签订《国有土地使用权出让合同》。

西部投资集团起诉请求判令自然资源局、新区管委会返还土地出让金并赔偿损失。自然资源局应诉称其非适格主体，新区管委会主张《出让合同》无效。

陕西高院认为新区管委会不再履行协议构成违约，一审判决《出让合同》有效，尚未履行部分予以解除；自然资源局、新区管委会返还西部投资集团土地出让金并赔偿资金占用损失。自然资源局、新区管委会不服提起上诉。

最高院二审认为《出让合同》应予解除，一审确定返还土地出让金金额无误，判决驳回上诉，维持原判。

【(2021)最高法民终347号】

关于一审法院认定案涉《国有土地使用权出让合同》有效是否有误的问题。首先，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第二款的规定，“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”铜川市人民政府与西部投资集团签订的《协议书》及铜川市人民政府作出的会议纪要均可证明铜川市人民政府对案涉《国有土地使用权出让合同》是认可的，新区土地局作为新区管委会的内设机构，对于铜川市人民政府作出的上述决议应予执行，因此铜川市人民政府的上述意思表示与新区土地局事后追认的法律效果是一致的，一审法院由此认定案涉土地使用权出让合同取得了土地管理部门的同意并无不当。

其次，虽然在签订《国有土地使用权出让合同》时案涉土地系农用地，但合同双方当事人约定对案涉项目进行分期分批开发建设，新区土地局根据开发情况逐批次上报省厅用地，同时按照省厅批准的实际用地面积分批核发“建设用地批准书”和“国有土地使用权证”不违反法律、行政法规的强制性规定。

第三，案涉《国有土地使用权出让合同》签订时没有完成土地审批和征收手续，故不具备公开竞价的条件，一审法院因此认定案涉土地系西部投资集团协议取得是正确的。综上，一审法院认定案涉《国有土地使用权出让合同》有效并无不当。

关于一审法院判决自然资源局、新区管委会返还西部投资集团土地出让金987.69545万元是否有误的问题。对于已经交付的出让金，双方存在争议的为1389.71295万元工程款是否应当全部折抵为土地出让金。本案当事人在案涉《协议书》和《国有土地使用权出让合同》中均明确作出以工程款折抵土地出让金的意思表示，而折抵手续仅为该行为的程序性手续，折抵手续办理与否并不能阻却折抵行为的实际发生。依据案涉《国有土地使用权出让合同》的规定，“先用乙方为铜川市人民政府西院办公区施工建设的未垫付资款1389.71295万元折抵一部分出让金。这部分土地出让金的标准是4.5万元/亩。”并且在陕西新型公司出具的《情况说明》证明折抵事实的情况下，新区管委会亦没有提供相应证据证明，在该工程款自2002年结算以来，其向陕西新型公司履行过该笔工程款的付款义务。故应认定该1389.71295万元工程款已折抵土地出让金。西部投资集团一期项目土地出让金应缴896.4万元，实际缴纳494.3825万元，以工程款冲抵土地出让金1389.71295万元，故自然资源局、新区管委会应当返还西部投资集团土地出让金987.69545万元。

关于一审法院对于赔偿损失的土地范围及数额的认定是否有误的问题。首先，《国有土地使用权出让合同》约定的土地价格为4.5万/亩，西部投资集团已折抵土地出让金的987.69545万元工程款对应的未支付土地计算为219.49亩，新区管委会、自然资源局应当对该部分未交付土地承担违约责任，向西部投资集团支付相应的违约金。

其次，因新区管委会自2010年3月30日出台《关于新区八宗供地遗留问题具体处置方案的批复》起，已经以实际行为表示拒绝继续履行合同，所以以该时间作为利益损失的起算点并无不当。

第三，因自然资源局、新区管委会的违约行为是在地方规划调整和有利于公共资源有效利用的前提下做出的，且西部投资集团在相关政策和规划改变后，没有及时与自然资源局和新区管委会进行磋商解决，存在放任损失任意扩大的故意。鉴于西部投资集团主张的324208127元的损失赔偿金额过高，一审法院对其予以调整，比照案涉土地同批次解决的其他七宗地的赔偿方式及数额来计算西部投资集团的损失数额，并酌定按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）的二倍计算至实际给付之日止的资金占用损失，并无明显不当。

虽然本案中铜川市人民政府与西部投资集团是采取签订协议在先，报请省级人民政府批准在后的方式，但依据《民法典》合同编的规定：以批准作为生效条件的合同，该批准属于合同的特别生效条件，而非导致合同无效的强制性规定，因此先签订协议后报批并不影响案涉《协议书》的效力。

本案中，虽然政府部门存在违约行为，但政府部门违约行为是在地方规划调整和有利于公共资源有效利用的前提下做出的，西部投资集团在相关政策和规划改变后，没有及时与政府部门进行磋商解决，存在放任损失任意扩大的故意，最终法院认定其主张的损失赔偿金额过高，予以调减，也是出于维护公共利益的考虑。因此当政策变化导致合同无法履行时，合同相对人应及时与政府沟通，积极配合政府，商定弥补损失的途径。

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